특례시 제도 정착을 위한 과제는 

 

- 특례시 지정 기준으로 인구 외에 다양한 정성 기준 마련

­- 비수도권 특례시의 지정 인구 기준 완화

­- 특례시 권한 확대에 따른 재정 특례 마련

 

국회입법조사처(처장 이관후)는 2025년 5월 23일(금), 『인구 100만 특례시의 주요 쟁점과 향후 개선과제』라는 제목의 『이슈와 논점』 보고서를 발간했다.

2025년 1월 경기도 화성시는 인구 100만 명 이상의 시에 부여되는 “특례시” 지위를 받았고, 전국에서 다섯 번째이다.

특례시 제도는 2022년 1월부터 시행됐는데, 경기도 수원시, 용인시, 고양시와 경상남도 창원시가 처음으로 특례시가 되었다.

특례시란「지방자치법」에서 정한 지방자치단체의 종류에는 없고, 기초자치단체인 시(市)의 지위를 유지하지만, 시 중에서 100만 명 이상인 대도시에 부여된 행정적인 명칭이다.

특례시의 지정 및 해지 기준은 인구수(주민등록인구 + 외국국적동포 + 등록외국인)이다. 전년도 말일 기준 인구수가 2년간 연속해 100만 명 이상이어야 한다.

만약, 해당 지방자치단체의 인구가 감소해 분기별 평균이 2년 연속 100만 명에 미달할 경우에는 그 다음 해부터 특례시에서 제외된다.

특례시 제도가 실시된 지 올해로 3년째를 맞고 있다. 특례시 제도가 정착하기 위한 과제는 다음과 같다.

첫째, 특례시에 대한 체계적이고 통합적인 지원을 위해서 별도의 특례시 지원 관련 법률을 제정하는 방안이 필요하다.

제22대 국회에서는 정부가 제출한 「특례시 지원에 관한 특별법안」과 더불어 특례시 지원 관련 의원안 7개가 발의되어 소관 위원회에 계류 중이다.

둘째, 특례시의 지정 기준은 인구 외에도 면적, 행정수요를 반영한 다양한 정성적 기준이 함께 사용될 필요가 있다.

특히, 비수도권 지역의 경우 계속 인구가 감소하는 상황이기 때문에, 특례시 제도의 안정적 운영을 위해서는 지정 기준의 개선이 필요하다.

셋째, 비수도권에서 특례시 제도를 유지하고, 활용하기 위해서는 인구 기준을 낮추는 방안이 있다.

2025년 1월 행정안전부 소속 민간위원회인 ‘미래지향적 행정체제개편 자문위원회’는 지방행정체제개편 권고안에서 비수도권의 특례시 인구 기준을 예시로 50만으로 낮추는 방안을 제안했다.

넷째, 특례시의 권한 확대에 따른 재정 확보 방안이 필요하다.

특례시가 광역적 행정수요에 합리적으로 대응하면서, 다른 지방자치단체와 상생할 수 있는 재정 권한이 모색될 필요가 있다.

다섯째, 특례시의 위상 제고를 위해 법적 지위를 부여하는 방안이 고려될 수 있다.

이를 위해서, 특례시에 대한 명확하고 실체적인 개념을 먼저 규정해야 하며, 역할에 부합하는 새로운 명칭에 대한 논의도 필요할 것으로 보인다.

앞으로 특례시가 제대로 역할을 수행하려면, 그에 걸맞은 자치권한을 부여해야 한다. 특히, 비수도권의 경우도 특례시가 지역소멸에 대응할 수 있는 권역 전체의 성장을 이끄는 거점 기능을 수행할 수 있도록 기회를 제공해야 할 것이다.

기획관리관 기획협력담당관실

 

인구 100만 특례시의 주요 쟁점과 향후 개선 과제 보고서

 

2025년 1월 화성시가 인구 100만 명 이상인 시에 부여되는 특례시 지위를 받으면서, 특례시는 5개 지역으로 늘었다. 향후 특례시의 개선 과제로는 ① 특례시 지원 관련 법률을 제정하고, ② 특례시 지정 기준을 인구 외에 다양화하며, ③ 비수도권 특례시의 인구 기준을 완화시키고, ④ 특례시 권한 확대에 따른 재정 특례를 늘리며, ⑤ 특례시 법적 지위를 부여하는 방안이 고려될 필요가 있다.

 

1. 논의 배경

2025년 1월 1일 경기도 화성시는 인구 100만 명 이상의 시에 부여되는 “특례시”가 되었는데, 전국에서 다섯 번째이다. 2021년 1월 12일 특례시 신설 규정이 포함된 「지방자치법」이 전부개정되고, 이 법이 2022년 1월 13일부터 시행되면서, 경기도 수원시, 용인시, 고양시와 경상남도 창원시가 처음으로 특례시가 되었다. 특례시란 「지방자치법」에서 정한 지방자치단체의 종류에는 없고, 기초자치단체인 시(市)의 지위를 유지하지만, 시 중에서 인구 100만 명 이상인 대도시에 부여된 행정적인 명칭이다.

[표 1] 특례시 지정 5개 시의 일반 현황

 

2. 특례시 지정·해지 요건과 주요 특례

(1) 특례시 지정·해지 요건

「지방자치법」 제198조제2항에 대도시의 경우 행정·재정 운영 및 국가의 지도·감독에 있어서 그 특성을 고려해, 관계 법률이 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있도록 했다. 특히, 인구 100만 명 이상 대도시를 특례시라고 부르고(동법 제198조제2항제1호), 특례시의 인구 인정기준은 대통령령으로 정하도록 했다(동법 제198조제3항).「지방자치법 시행령」에 따르면, 특례시는 전년도 말일 기준 인구수가 2년간 연속해 100만 명 이상이어야 한다. 인구수는 해당 지방자치단체의 주민등록인구, 외국국적동포3), 등록외국인4)이 포함된다. 만약, 해당 지방자치단체의 인구가 감소해 분기별 평균이 2년 연속 100만 명에 미달할 경우에는 그 다음 해부터 특례시에서 제외된다(동법 시행령 제118조).

(2) 특례시의 주요 특례 및 한계

특례시는 인구 50만 이상 대도시에 주어지는 특례와 더불어 추가로 국가 및 광역자치단체로부터의 일부 권한을 이양받았다. 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」(이하 ‘지방분권균형발전법’)에 특례시의 사무 특례(제59조), 조직 특례(제60조), 재정 특례(제61조)를 두고 있다. 특례시의 주요 사무 특례는 [표 2]와 같다. 지방분권균형발전법과 개별 법령에 근거가 있으며, 「지방자치법 시행령」 [별표 4]에 사무 규정이 있다. 그리고 조직 특례를 보면, 일반직·별정직 또는 계약직 지방공무원으로 보하는 부시장 1명을 증원할 수 있다(지방분권균형발전법 제60조제1항).

[표 2] 특례시의 주요 사무 특례

 

재정 특례를 보면, 소방분 지역자원시설세가 특례시에서는 시세로 전환되고, 대도시에는 도세 징수액의 10% 범위 내에서 추가로 확보해 특례시에 직접 교부할 수 있다(지방분권균형발전법 제61조). 특례시가 자체심사할 수 있는 사업의 금액을 60억에서 200억 원으로 상향하고(「지방재정법 시행령」 제41조), 지방채발행 기본한도액의 10%를 추가 발행할 수 있다(지방채발행계획 수립기준). 특례시는 2022년 출범 당시에는 행정 명칭만 있었고, 별도의 특례가 없어서 제도의 실효성 논란이 있었다. 그동안 지방자치단체와 정부부처 간의 지속적 협의를 통해 특례를 발굴하고, 권한을 이양해 오고 있다.6) 그럼에도 불구하고, 여전히 대도시의 위상에 걸맞은 수준의 특례를 이양받지 못하고 있다는 지적이 있다. 특히 특례시의 권한 중에서도 재정 특례를 마련하기 어렵다. 2021년 특례시 관련 「지방자치법」 개정안 논의 당시, 특례시의 재정권한으로 인해, 다른 자치단체의 재정감소를 유발하지 않도록 하라는 국회의 부대의견이 있었다.7) 한편, 특례시에 부여된 각종 특례가 여러 법령에 산발적으로 규정되어 있다.8) 더욱이 동일한 규정이 두 개의 법령에 같이 포함된 경우도 있다. 예를 들어, 지방분권균형발전법 제59조의 제1항에서부터 제7항에 있는 사무는 「지방자치법 시행령