현재 재난 복구는 행정안전부를 중심으로 관계 부처가 합동으로 복구 계획을 수립하고, 각 부처에서 세부 사업을 수행하는 방식이다. 그러나 재난 복구 사업이 계획대로 충실히 이행되는지 종합적으로 점검하는 기관이나 시스템은 전무한 실정이다.

이러한 문제의식 속에서 국회입법조사처는 2025년 6월 27일 '대형산불에 대한 국가적 대응 과제 - 2025년 영남권 대형산불 사태를 계기로' 특별보고서를 발간했다. 이 보고서는 매년 발생 빈도와 피해 범위가 확대되고 예측 불확실성이 높아지는 현재의 산불 예방, 대응, 복구 및 피해 지원 체계를 전면적으로 전환하는 논의를 촉발하는 데 목적을 두었다.

국회입법조사처는 지난 4월 3일부터 6월 30일까지 13명의 입법조사관 등으로 구성된 산불대응연구TF를 운영하며 피해 현황 조사와 쟁점 분석을 기반으로 정책 대안을 모색했다. TF는 전문가 간담회, 현장 방문 등을 통해 다양한 의견을 수렴하고, 지휘 체계, 문화유산 보호, 동물 구호 등 여러 분야에 대한 보고서를 발간했다.

이번 특별보고서는 현 산불 대응 체계가 대형 산불에 취약하다는 문제점을 인식하고, 산불 예방 및 대응 체계의 효율성, 복구 대책의 실효성, 산불 진화의 전문성 확보에 중점을 두었다. 산림청이 매년 봄철 산불 예방 특별 기간을 운영하고 있지만 대형 산불 발생 빈도와 확산 속도는 계속 증가하고 있어, 현 체계의 한계를 극복하고 실효적인 대안을 마련해야 함을 강조한다.

대형 산불은 자연 재난 및 사회 재난의 성격을 모두 가지며, 산림 인근 지자체의 인명 및 재산 피해로 이어지기 때문에 초기 진화의 중요성이 더욱 커지고 있다. 또한, 확산 시 인근 지역 피해 최소화를 위한 복합 재난 대응 체계로의 전략적 전환도 필요하다. 보고서는 산불 대응 및 피해 복구 과정에서 지방자치단체, 산림청, 소방청 간 지휘 체계 혼선 문제와 산불 대응 체계 개편의 필요성을 지적하며, 피해 현장 의견 수렴 및 전문가 협의를 통해 정부와 지자체 대책의 실효성을 높일 수 있는 최우선 과제를 제안했다.

이관후 국회입법조사처장은 "그동안 반복된 정부 대책들의 실효성, 효율성, 현장성을 높일 수 있는 산불 예방, 대응, 복구 단계별 입법·정책 과제를 제안했다"며, "매년 산불 대응과 피해 지원 대책이 반복되지 않도록 쟁점들은 충분한 논의를 통해 해안을 마련하고, 단계별로 전문기관이 제 역할을 할 수 있도록 한 제안들이 최우선으로 반영되길 바란다"고 당부했다.

산불 대응 단계에서는 ▲산불 대응 지휘 체계, ▲산불 재난 시 주민 대피 체계, ▲산불 등 긴급 재난 발생 시 문화유산 현상 변경 허가 절차, ▲대형 산불 발생 시 동물 구호 체계 등 4개 분야의 개선 방안이 제안되었다.

1. 산불 대응 체계 개편 방향

국회입법조사처는 산불 대응 체계의 전면적인 개편을 제안하며, 산불 관리 단계별로 주관 기관과 지원 기관을 명확히 하는 방안을 제시한다.

예방 단계: 산림청이 산림 정책을 주관하여 산불 예방 활동을 총괄한다.

대응 단계: 진화는 소방청이 전담하고, 주민 대피는 지방자치단체가 주관하여 전문성을 강화한다.

복구 단계: 산림 복구는 산림청, 이재민 구호는 행정안전부 등 각 분야별 주관 부처와 지자체가 담당하여 책임성을 높인다.

이와 더불어, 복구 진행 상황과 결과를 주기적으로 점검하는 종합적인 시스템을 구축하여 복구 사업의 실효성을 확보해야 한다.

2. 산불 재난 시 주민 대피 체계 개선 방안

최근 대형 산불 재난 시 주민 대피 과정에서 27명에 달하는 인명 피해가 발생하면서, 현행 주민 대피 주관 기관의 역할과 대피 매뉴얼의 한계가 명확히 드러났다. 산불 확산 속도에 따른 대피 시점 파악 미흡, 전기 및 통신망 단절로 인한 대피 명령 및 상황 전파 지연 등이 피해를 키우는 요인으로 작용한다. 특히 고령자 등 재난 취약 계층의 피해가 컸던 점은, 획일화된 대피 계획이 아닌 각 지역 실정과 대상에 맞는 세분화된 대피 계획 수립과 사전 훈련의 필요성을 강력히 시사한다.

정책 과제: 지방자치단체의 역할 및 책임 강화

인명 피해 최소화 및 대피 계획의 현장 이행력을 확보하기 위해서는 대응 단계 대피 체계에서 지방자치단체의 역할과 책임을 강화해야 한다.

대응 매뉴얼 개선: 지방자치단체가 산불 발생 이전부터 산불 재난 대응 시 대피 체계에서 적극적인 역할을 하도록 대응 매뉴얼을 개선할 필요가 있다. 정부는 이미 초고속 산불 대비 주민 대피 체계 개선을 발표(2025년 4월 16일)한 바 있다.

지역 맞춤형 대피 계획 수립: 지방자치단체는 정부의 가이드라인을 대피 계획에 적용하고, 지역별 지형·인구 구조, 취약 계층 분포 등 각 지역의 특수성과 실제 재난 사례를 바탕으로 지역 맞춤형 대피 계획을 철저히 수립·수행해야 한다.

지속적인 교육 및 훈련: 주민 대피와 관련된 지방자치단체 공무원에 대한 교육을 실시하고, 주민이 대피 체계를 숙지할 수 있도록 지방자치단체가 모의훈련을 실시하는 등 단계적·반복적 훈련을 통해 산불 발생 대처 능력을 높여야 한다.

3. 산불 등 긴급 재난 발생 시 문화유산 현상변경 허가 절차 개선

현황 및 문제점:

현재 '문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률' 제35조 및 동법 시행령 제21조의2에 따라, 국가지정문화유산, 보호물, 보호구역 안에서 수목을 심거나 제거하는 행위, 그리고 역사문화환경 보존지역에서 해당 국가지정문화유산의 경관을 저해할 우려가 있는 수목을 심거나 제거하는 행위는 사전 허가 절차를 준수해야 한다. 문화유산은 원형 유지를 기본 원칙으로 하며, 원형을 변형시키는 현상변경을 위해서는 사전 심의 및 허가 절차를 거쳐야 한다. 이러한 절차는 산불, 산사태, 지진·지진해일, 풍수해 등과 같은 긴급한 재난 상황 발생 시 수목 제거 등 필수적인 조치를 지연시켜 오히려 문화유산의 소실을 초래할 수 있다.

실제로 영남지역 산불 확산 당시, 안동 봉정사 극락전, 하회마을, 도산서원, 병산서원을 보호하기 위해 사전 문화유산 주변 수목 제거 작업을 긴급히 시행했다. 이는 긴급 상황에서 현행 절차가 얼마나 비효율적인지를 보여주는 사례이다. 산림에 인접하거나 수목으로 둘러싸인 문화유산의 경우, 평시에 위험 수목을 분류하고 산불 확산 시에는 문화유산 주변 방화선 구축을 위한 사전 조치를 취할 수 있어야 한다.

정책 과제:

문화유산의 보존을 위한 현상변경 허가 절차는 긴급 재난 상황에 유연하게 대응할 수 있도록 개선되어야 한다. 이를 위해 다음의 정책 과제를 고려한다:

긴급 재난 시 현상변경 절차 간소화: 산불 등 긴급한 재난이 발생했을 때 문화유산 보호를 위한 현상변경(예: 수목 제거)은 신속하게 이루어질 수 있도록 간소화된 절차를 마련해야 한다.

사전 예방적 조치 강화: 산림에 인접한 문화유산의 경우, 평상시에 위험 수목을 체계적으로 분류하고 관리하는 시스템을 구축한다. 이를 통해 산불 발생 시 문화유산 주변에 방화선을 즉각적으로 구축할 수 있도록 사전 조치 계획을 수립하고 훈련해야 한다.

유관 기관 협력 강화: 문화유산 관리 기관과 재난 대응 기관(산림청, 소방청 등) 간의 긴밀한 협력 체계를 구축하여, 재난 발생 시 문화유산 보호를 위한 공동 대응이 원활하게 이루어지도록 한다. 이를 통해 상황 전파, 조치 결정, 인력 및 장비 동원 등 전 과정에서 효율성을 높인다.

이러한 개선 방안들은 문화유산의 원형 보존이라는 기본 원칙을 지키면서도, 예측 불가능한 재난 상황으로부터 귀중한 문화유산을 효과적으로 보호하는 데 기여할 것이다.

입법 과제:

문화유산 원형 유지의 기본 원칙을 훼손하지 않는 범위 내에서 신속한 대응으로 문화유산을 보호하기 위해 '문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률' 제35조를 개정하여 사전 조치 후 사후 승인하도록 해야 한다.

4. 대형 산불 발생 시 동물 구호 체계 강화 방안현황 및 문제점:

지난 영남권 산불은 대형 재난 발생 시 동물이 얼마나 취약한지를 여실히 보여주었다. 현행 '재난 및 안전관리 기본법' 등 관련 법령에 동물 구호 조항이 포함되어 있지 않아, 이번 산불로 인해 반려 동물 194마리, 가축 포함 총 54,835마리(군, kg)에 달하는 동물이 적절한 구조를 받지 못하고 희생되는 비극이 발생했다.

이러한 막대한 피해는 국내 동물 구호 체계의 구조적 한계를 명확히 드러냈다. 현행 재난 관리 체계가 사람 중심으로 설계되어 있어, 재난 현장에서 동물 대피 및 구호 체계가 실질적